Информационное письмо Президиума ВАС РФ N 143 обобщило складывающуюся судебную практику по спорам, связанным с самовольной постройкой. По многим спорным вопросам Президиумом ВАС РФ были даны разъяснения, исключающие неоднозначность в правоприменении.

В целом, выводы Президиума ВАС РФ повторяют и уточняют разъяснения, данные в Постановлении Пленума ВС РФ N 10 и Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22).

Принудительный снос самовольной постройки

В п. 1 Информационного письма устанавливается, что самовольная постройка не может быть снесена без судебного решения, только на основании актов административного характера. Президиум ВАС РФ указал, что в соответствии со ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен собственности иначе как по решению суда. Признание постройки самовольной в соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ влечет за собой отказ в признании права собственности на нее. Как указал Президиум ВАС РФ, в соответствии с п. 1 ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается, в том числе, на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела и обеспечении судебной защиты нарушенных прав. Следовательно, квалифицировать недвижимое имущество в качестве самовольной постройки может только суд, а иные органы лишены таких полномочий.

В целом, судебная практика складывалась в согласии с этим выводом. Однако существовала и иная точка зрения, поддержанная Конституционным судом РФ (далее - КС РФ) и основанная на буквальном толковании положений ст. 222 ГК РФ, в которой указано, что право собственности на самовольную постройку не возникает. Соответственно конституционный запрет на лишение собственности без суда в данном случае не действует (Определения КС РФ от 19.10.2010 N 1312-О-О, от 13.10.2009 N 1276-О-О, от 21.02.2008 N 203-О-О, от 25.03.2004 N 85-О).

При этом в отношении движимых вещей ("нестационарных объектов", "некапитальных строений", рекламных конструкций) в судебной практике сложилась прямо противоположная позиция (Постановления Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 8263/10 по делу N А33-13956/2009, ФАС Волго-Вятского округа от 21.05.2009 по делу N А17-5687/2008). Суды считают, что самовольно возведенное движимое имущество может быть удалено с земельного участка или иного объекта недвижимости, на котором оно установлено, в административном порядке.

Однако и этот подход не является единственно существующим (Постановления ФАС Поволжского округа от 18.02.2010 по делу N А55-17464/2009, ФАС Московского округа от 10.03.2010 N КГ-А40/15249-09, ФАС Северо-Западного округа от 21.07.2010 по делу N А13-3163/2010).

Участие органов публичной власти в споре

о сносе самовольной постройки

В рассматриваемом документе Президиум ВАС РФ повторил вывод, изложенный в п. 22 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22. Прокурор и иные уполномоченные федеральным законом органы (в частности, орган строительного надзора) вправе обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, если они защищают публичные интересы.

Статья 52 АПК РФ не предусматривает право прокурора на предъявление иска о сносе самовольной постройки. Такое ограничительное толкование данной нормы встречалось и в судебной практике (Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 29.07.2009 по делу N А15-1962/2008, от 25.02.2009 по делу N А15-1154/2007, Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2006, 06.06.2006 по делу N А41-К2-9321/05). Однако Президиум ВАС РФ вслед за Пленумами высших судебных инстанций (п. 22 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22) расширительно истолковал данную норму, пояснив, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, если такой иск направлен на защиту интересов неопределенного круга лиц.

В ч. 1 ст. 53 АПК РФ указано, что государственные органы могут обращаться с иском в защиту публичных интересов в случае, если это предусмотрено федеральными законами. Орган, осуществляющий строительный надзор, вправе участвовать в судебном процессе о сносе самовольной постройки, что предусмотрено Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ). Президиум ВАС РФ в п. 3 Информационного письма N 143 пояснил, что исходя из толкования целей строительного надзора, изложенных в ст. 2 ГрК РФ, соответствующий государственный орган может предъявлять иски о сносе самовольных построек в защиту публичных интересов.

Следует отметить, что исходя из сложившейся судебной практики правом на иск о сносе самовольной постройки в публичных интересах обладает и орган местного самоуправления (или орган государственной власти), уполномоченный выдавать в отношении этого объекта строительные разрешения (Постановления Президиума ВАС РФ от 22.06.2010 N 71/10 по делу N А55-17832/2008, ФАС Северо-Кавказского округа от 17.12.2010 по делу N А63-3432/2010).

Участие несобственников земельных участков

в споре о сносе самовольной постройки

Требовать сноса самовольной постройки могут также и иные лица, права и охраняемые законом интересы которых нарушает сохранение самовольной постройки. К примеру, в п. 4 Информационного письма поясняется, что арендатор земельного участка вправе требовать сноса самовольной постройки, возведенной на этой земле. Такое толкование уже давалось в п. 22 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22, хотя ранее в судебной практике и встречались иные точки зрения (к примеру, Постановления ФАС Северо-Западного округа от 04.04.2008 по делу N А66-8358/2006, от 16.02.2007 по делу N А66-9114/2005).

Государственная регистрация права

собственности на самовольную постройку

Президиум ВАС РФ в п. 5 Информационного письма N 143 закрепил устоявшуюся судебную практику: наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества не исключает возможности признания такого объекта самовольной постройкой. Эта позиция уже была изложена в п. 23 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22. Президиум ВАС РФ в Информационном письме N 143 уточнил, что право собственности на объект недвижимости не может возникнуть на основании государственной регистрации такого права, если отсутствуют основания его возникновения, предусмотренные гражданским законодательством.

Указанная позиция господствует в судебной практике. Впервые она была изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 27.02.2006 N 13460/05 по делу N А56-19340/04 (см., например, Определения ВАС РФ от 26.11.2010 N ВАС-15734/10 по делу N А31-2686/2009, от 23.11.2010 N ВАС-15368/10по делу N А04-1540/2009, от 03.07.2009 N ВАС-16194/08 по делу N А06-7487/2007-20, от 02.07.2009 N 16194/08 по делу N А06-7487/2007-20, от 08.12.2008 N 15722/08 по делу N А70-1427/12-2008, Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2011 по делу N А53-20008/2009, от 22.01.2010 по делу N А63-5004/2009, ФАС Западно-Сибирского округа от 23.01.2008 N Ф04-300/2008(781-А75-22) по делу N А75-2869/2007).

Однако ранее в судебных актах встречались случаи и иного толкования законодательства. Так, в материалах по обобщению судебной практики ФАС Восточно-Сибирского округа по вопросам применения арбитражными судами статьи 222 ГК РФ за 2008 год (одобрено Постановлением Президиума ФАС ВСО 17.07.2009 N 6) указывалось, что по отношению к объекту недвижимости, зарегистрированному в реестре прав на недвижимость в установленном порядке, не могут применяться правила о самовольной постройке.

Исковая давность в отношении требований

о сносе самовольной постройки

Информационное письмо N 143 устанавливает случаи, когда на требование о сносе самовольной постройки исковая давность не распространяется. К таким относятся:

- требование о сносе постройки, созданной на земельном участке истца без его согласия, если истец владеет этим земельным участком (п. 6Информационного письма N 143);

- требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан (п. 7 Информационного письма N 143).

При этом Президиум ВАС РФ указал, что иск о сносе самовольной постройки, заявленный владельцем земельного участка, на котором расположена такая постройка, следует рассматривать как требование, аналогичное негаторному иску. А на подобные требования срок исковой давности не распространяется в силу прямого указания закона (ст. 304 ГК РФ).

Существующая судебная практика придерживается такого же взгляда на правовую природу иска о сносе самовольной постройки (Определение ВАС РФ от 04.05.2009 N ВАС-1034/09 по делу N А65-12664/2007-СГЗ-15, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 21.09.2009 по делу N А38-192/2009, ФАС Московского округа от 03.11.2009 N КГ-А40/11326-09-П-1,2,3 по делу N А40-27751/07-53-230, от 04.06.2009 N КГ-А40/4701-09 по делу N А40-43697/07-135-376, от 29.05.2009 N КГ-А40/4283-09 по делу N А40-15376/08-9-129, ФАС Северо-Западного округа от 30.11.2009 по делу N А56-41717/2008, ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2011 по делу N А53-20008/2009, от 18.10.2007 N Ф08-6738/2007 по делу N А32-7500/2006-39/139, ФАС Уральского округа от 11.08.2009 N Ф09-5705/09-С6 по делу N А76-25433/2008, от 11.08.2009 N Ф09-5695/09-С6 по делу N А76-25430/2008).

Рекомендация, данная Президиумом ВАС РФ в п. 6 Информационного письма N 143, тесно связана с понятием владения, так как заявлять требование о сносе самовольной постройки без учета срока исковой давности могут любые лица, владеющие земельным участком, на котором такая постройка была возведена. Согласно ст. 305 ГК РФ истцами по данным спорам могут быть как собственник земельного участка, так и иной владелец, обладающий участком на ином вещном или даже обязательственном праве. К примеру, арендатор. К такому выводу ВАС РФ и ВС РФ пришли еще вп. 22 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22 от 29.04.2010. Таким образом, судебная практика, разрешающая арендаторам земельных участков заявлять требования о сносе самовольной постройки, была уточнена правилом о неприменении к подобным искам срока исковой давности.

Это означает, что Президиум признал неверной существовавшую правовую позицию, согласно которой возведение самовольной постройки на земельном участке само по себе нарушает владение участком, что недопустимо для применения негаторного иска (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.10.2007 N Ф08-6710/07 по делу N А32-11056/2006-21/232). Данный вывод подтверждается толкованием, изложенным в п. 22Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22.

Также в п. 7 Информационного письма N 143 повторяется вывод, изложенный в п. 22 совместного Постановления Пленумов высших судебных инстанций N 10/22, о том, что исковая давность не распространяется на требования о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан.

Однако Информационное письмо N 143 не дает ответа на вопрос, распространяется ли исковая давность на требование о сносе самовольной постройки, если основанием этого требования является отсутствие необходимых строительных разрешений, в частности разрешения на строительство.

В судебной практике есть случаи, когда суд отказывался применять исковую давность к требованиям такого рода (Постановление ФАС Московского округа от 03.11.2009 N КГ-А40/11326-09-П-1,2,3 по делу N А40-27751/07-53-230).

Значение отмены или признания незаконными строительных

разрешений для признания постройки самовольной

Как указал Президиум ВАС РФ в п. 10 Информационного письма N 143, признание незаконным разрешения на строительство не влечет автоматического признания постройки самовольной. К похожему выводу, применительно к отмене строительных разрешений в административном порядке, Президиум приходил уже в Постановлениях от 25.02.2010 N 15951/09 по делу N А40-28128/09-12-194 (разрешение на строительство) и в от 15.06.2010 N 365/10 по делу N А33-14295/2008 (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию).

Позиция Президиума ВАС РФ подтверждает сложившуюся судебную практику о последующей отмене строительных разрешений в административном порядке, которая сама по себе не влечет за собой признание объекта недвижимости, возведенного в соответствии с таким разрешением, самовольной постройкой (Определение ВАС РФ от 17.11.2010 N ВАС-12369/10 по делу N А51-5040/2009, Постановление ФАС Поволжского округа от 14.04.2010 по делу N А57-23708/2008). Указанные судебные акты также согласуются с выводами, изложенными в п. 9Информационного письма N 143, свидетельствуя о добросовестности лица, получившего необходимые строительные разрешения, которые впоследствии были отменены в административном порядке.

Однако ранее в судебной практике последующая отмена строительных разрешений в судебном порядке влекла признание постройки самовольной, так как судебное признание ненормативного правового акта недействительным влечет признание этого акта не порождающим правовых последствий с момента его принятия (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 22.10.2009 по делу N А17-7347/2008, ФАС Западно-Сибирского округа от 29.01.2009 N Ф04-557/2009(20509-А46-31) по делу N А46-16221/2006, ФАС Уральского округа от 18.01.2010 N Ф09-10897/09-С3 по делу N А60-3179/2009-С10, от 10.11.2008 N Ф09-8139/08-С3 по делу N А07-8811/08).

В судебной практике встречалась и противоположная позиция, которая косвенно поддержана п. 10 Информационного письма N 143 (Постановления ФАС Московского округа от 13.11.2006, 20.11.2006 N КА-А40/11086-06 по делу N А40-43278/06-119-251, ФАС Центрального округа от 29.03.2006 по делу N А54-4003/05-С19, Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2010 N 09АП-10037/2010-АК).

Признание права собственности на самовольную постройку

В п. 9 Информационного письма N 143 Президиум ВАС РФ указал, что право собственности на самовольную постройку может быть признано, только если лицо, добивающееся этого, приняло все меры по получению необходимых строительных разрешений. Как уже указывалось в п. 26Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22, при решении вопроса о признании права собственности на самовольную постройку суд должен установить, принимало ли лицо все меры по получению необходимых разрешений. Право собственности на такой объект признается судом, только если уполномоченный орган необоснованно отказал в выдаче соответствующих разрешений.

Судебная практика и ранее склонялась к такому выводу (Постановления Президиума ВАС РФ от 26.01.2010 N 11066/09 по делу N А63-15083/08-С1-4, ФАС Западно-Сибирского округа от 26.02.2010 по делу N А75-2828/2009, ФАС Московского округа от 03.09.2007, 10.09.2007 N КГ-А40/6976-07 по делу N А40-63845/06-53-504, ФАС Северо-Кавказского округа от 01.07.2009 по делу N А32-22404/2008-53/290, от 30.06.2009 по делу N А63-16284/2008-С1-4, от 26.06.2009 по делу N А32-26707/2008-48/379, Определение ВАС РФ от 14.07.2009 N ВАС-8954/09 по делу N А32-20426/2008-48/251). Однако существовала и позиция, согласно которой отсутствие разрешений на строительство не препятствует признанию права собственности на самовольную постройку (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.07.2008 N А19-14130/07-Ф02-3473/08 по делу N А19-14130/07).

Следует отметить, что фабула дела, приведенного в начале п. 9 Информационного письма N 143 (случай, когда застройщик не предпринял никаких мер к получению строительных разрешений), почти дословно совпадает с фабулой дела, разрешенного Президиумом ВАС РФ в Постановлении от 26.01.2010 N 11066/09 по делу N А63-15083/08-С1-4.

Также в Информационном письме N 143 уточняется, что подача лицом неполного состава документов на получение разрешения на строительство свидетельствует о недобросовестности заявителя.

Иногда данная позиция обосновывается тем, что застройщик, осуществивший строительство без разрешения, действует недобросовестно. В таком случае поданный иск о признании права собственности на самовольную постройку является злоупотреблением правом, поскольку направлен на подмену административного порядка получения разрешений судебным порядком признания права собственности на самовольно возведенный (реконструированный) объект (см., например, Постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2010 по делу N А70-7191/2010, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 по делу N А12-8189/2010).

Следовательно, Президиум ВАС РФ фактически запретил арбитражным судам признавать право собственности на самовольную постройку при отсутствии строительных разрешений, так как доказать незаконность отказа в получении таких разрешений и добросовестность заявителя становится крайне сложно.

В Информационном письме N 143 указывается на иной способ признания права собственности на самовольную постройку. Такое право также может быть получено в силу приобретательной давности (п. 12 Информационного письма N 143). Однако данный срок для недвижимого имущества составляет 15 лет (п. 1 ст. 234 ГК РФ), и из-за этого приобретение права собственности на самовольные постройки становится затруднительным.

Следует отметить, что ранее судебная практика исходила из того, что право собственности на самовольную постройку ни при каких обстоятельствах не может возникнуть в силу приобретательной давности (см., например, ответ на вопрос N 18 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Волго-Вятского округа по итогам заседания Совета от 27.02.2008 в г. Чебоксары, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.06.2008 N Ф04-3572/2008(6381-А03-38) по делу N А03-3895/2007-11, от 17.03.2008 N Ф04-1384/2008(1470-А45-22) по делу N А45-4938/2007-50/40, ФАС Поволжского округа от 27.08.2009 по делу N А55-12845/2008, ФАС Центрального округа от 02.07.2009 по делу N А54-3204/2008-С15).

Одним из аргументов такого подхода служило то, что "применение... норм о приобретательной давности означало бы освобождение лица, создавшего самовольную постройку, от обязанности соблюдения обязательных требований законов и иных правовых актов, строительных и градостроительных норм и правил" (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 01.10.2009 по делу N А32-24542/2008).

Президиум ВАС РФ категоричен в отношении самовольной постройки, созданной с существенными нарушениями строительных норм и правил. Право собственности на такое сооружение, создающее угрозу жизни и здоровью граждан, не может быть признано судом.

В целом, в судебной практике сложилась отрицательная позиция относительно возможности признания права собственности на самовольные постройки. Получение судебной защиты такого права связано со многими оговорками и дополнительными условиями, прямо не вытекающими из позитивного законодательства. Наиболее ярко это проявляется в рекомендации Президиума ВАС РФ о добросовестности заявителя.

В п. 11 Информационного письма указывается, что право собственности на самовольную постройку не может быть получено добросовестным приобретателем (абз. 2 п. 2 ст. 223 ГК РФ). Указанный вывод следует из того факта, что любые сделки с самовольной постройкой ничтожны в силу ст. 168 и п. 2 ст. 222 ГК РФ.

Ранее судебная практика обосновывала данную правовую позицию еще и тем, что в силу п. 2 ст. 222 ГК РФ на самовольную постройку право собственности не возникает, поэтому данный объект изъят из гражданского оборота и не может быть ни в чьей собственности, в том числе собственности добросовестного приобретателя (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 26.02.2010 по делу N А46-11414/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 12.08.2008 N Ф08-3865/2008 по делу N А32-25386/2008-48/1).